Роман Семенуха

11.12.2015

Префектура как конец децентрализации

31 августа 2015 года голосами 265 народных депутатов Украины был предварительно одобрен поданный Президентом Украины проект Закона о внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти.

Среди конституционных новелл особенное внимание привлекает переформатирование системы местных органов исполнительной власти. Изменения в Конституцию предусматривают фактическую замену председателей местных государственных администраций на префектов с их одновременной функциональной переориентацией.

Префекты получат контрольно-наблюдательные полномочия по отношению к органам местного самоуправления и по отношению территориальных органов центральных органов исполнительной власти на соответствующей территории, а относительно территориальных органов исполнительной власти еще и будут осуществлять координационные функции. Конституционные новеллы вызывали немало критических замечаний в экспертной среде, у представителей общественности и многих народных депутатов. Поэтому большие ожидания были положены на профильный закон о префектах, который должен был детализировать формы и порядок реализации префектами их контролирующих полномочий и тем же развеять побаивание.

За подготовку проекта профильного Закона о префектах отвечает Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

К сожалению, анализ того проекта закона, который теперь обнародован на сайте Минрегиона, свидетельствует о том, что его принятие не позволит обеспечить действительно эффективное функционирование власти на местах и уладить цивилизованные отношения между префектами, территориальными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Согласно разработанному проекту Закона префекты наделяются значительно более широкими полномочиями сравнительно с тем функционалом, которым сегодня наделены председатели местных государственных администраций. Больше того, в проекте Закона о префектах необоснованно расширен объем их контрольных полномочий сравнительно с теми полномочиями, которые предусмотрены в изменениях в Конституцию, которые были одобрены в конце августа.

В соответствии с новой редакцией статей 119 и 144 Конституции префект, осуществляя надзор за органами местного самоуправления, наделен правом останавливать действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины. Эти положения продублированы ни без одной конкретизации и уточнений в статьях 17, 18 проекта Закона о префектах.

Беспрекословно, такое основание, как несоответствие актов местного самоуправления Конституции и законам Украины, является общим и нечетким. Судья Конституционного Суда Гультай М.М., комментируя проект изменений в Конституцию, предостерегал, что «префекту фактически предоставляется неограниченная возможность останавливать действие актов местного самоуправления по любым основаниям».

Собственно такую «размытую» формулировку оснований остановки актов местного самоуправления именно в Конституции еще можно было бы «проглотить» под соусом, что Конституция - это все-таки программный документ, в котором определяются общие принципы и идеи, которые должны быть развитыми обычными законами. Но отсутствие исчерпывающего и конкретизированного перечня оснований для остановки префектами действия актов местного самоуправления в проекте профильного Закона уже является кричащим правовым своеволием.

Далее больше. В проекте Закона предусмотрено появление у префектов дополнительных полномочий сравнительно с предусмотренными в проекте изменениями в Конституцию.

Да, новая редакция статьи 143 Конституции не предоставляет возможность префектам осуществлять контроль над выполнением органами местного самоуправления делегированных полномочий органов исполнительной власти. По этим вопросам исполнительные органы местного самоуправления общины и исполкомы районного и областного совета будут подконтрольными органам исполнительной власти, которые делегировали такие полномочия. Зато в статьях 17 и 21-1 проекта Закона такие полномочия для префектов предположены.

При этом ситуация ухудшается тем, что предоставление префектам широких контрольно-наблюдательных полномочий относительно органов местного самоуправления не сопровождается симметричным предоставлением органам местного самоуправления законных средств защиты от неправомерного поведения префектов. В частности, в проекте Закона отсутствует такое основание досрочного прекращения полномочий префекта, как высказывание ему недоверия соответствующим местным советом. Хотя на сегодня освободить главу местной госадминистрации на таком основании вполне возможно в соответствии с Законом Украины "О местных государственных администрациях».

В статьях 28 и 31 проекта Закона предусмотренные для префектов "квазипрокурорские" функции общего надзора по истребованию информации у предприятий частной формы собственности, а также по внесению таким предприятиям обязательных для выполнения требований префектов.

Рядом с изложенным, в проекте Закона закреплены также нормы, которые непременно станут источником конфликтов уже внутри самой исполнительной ветки власти. По замыслу разработчиков проекта Закона, префект сможет останавливать действие акта, выданного территориальным органом министерства или другого центрального органа исполнительной власти (часть 4 статьи 19 проекта Закона). Таких полномочий на сегодня нет даже у председателей областных государственных администраций. При этом в проекте отсутствует даже минимальная конкретизация оснований, при наличии которых префекты могут останавливать акты территориальных органов. Поэтому фактически реализация этих полномочий будет лежать в плоскости политической целесообразности.

Появление этой нормы в проекте Закона можно связать лишь с желанием обеспечить ручную управляемость территориальных органов исполнительной власти, которые являются элементами структуры Правительства, со стороны префектов, которые фактически являются представителями Президента.

По моему глубокому убеждению, принятие проекта Закона о префектах в подготовленной на сегодня редакции является абсолютно недопустимым. Фактически ни одна децентрализация не состоится. Зато уполномоченные представители Президента (теперь под брендом "префекты") получат такие серьезные инструменты и рычаги влияния на органы местного самоуправления и территориальные органы исполнительной власти, о которых сегодняшние губернаторы могут только мечтать. Очень похоже на то, что настоящие задачи изменений в Конституцию - это тотальный контроль всех органов государственной власти, в том числе органов местного самоуправления.

Простыми словами - "архитекторы" этого процесса постепенно предлагают Украине авторитаризм и диктатуру.

Прав был французский философ и писатель XVIII столетие Л. Вовенарг: "Мы никогда не откажемся от тех благ, которыми мы твердо рассчитываем завладеть".